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專家視角 | 嚴剛等:減污降碳協同增效的關鍵路徑與政策研究

分類:環聯生態 > 專家專欄    發布時間:2022年2月14日 9:08    作者:固廢觀察公眾號    文章來源:

本研究將有助于理清各方對減污降碳協同增效的認識,對各級政府后續推進減污降碳協同治理工作提供理論和科學基礎。

作者:鄭逸璇1,宋曉暉2,周佳3,許艷玲1,林民松4,牟雪潔5,薛文博1,陳瀟君2,蔡博峰2,雷宇1,2,嚴剛1,2*


單位:

1 生態環境部環境規劃院空氣質量模擬與系統分析中心

生態環境部環境規劃院碳達峰碳中和研究中心

生態環境部環境規劃院生態環境管理與政策研究所

生態環境部環境規劃院生態環境投資與產業綜合研究所

生態環境部環境規劃院生態保護修復規劃研究所


摘要

全面推動實現減污降碳協同增效是新發展階段我國兌現碳達峰碳中和莊嚴承諾、深入打好污染防治攻堅戰、建設美麗中國的必然要求。環境污染物與二氧化碳排放的高度同源性是實現減污降碳協同增效的理論基礎。本文首先就目標指標、管控區域、控制對象、措施任務、政策工具五個方面的協同性系統討論了減污降碳協同增效的基本內涵。其次,著眼于當前大氣環境治理與碳減排在中國的重要性,本文在國家層面討論了二者的中長期協同控制路線圖,闡述了重點協同區域的識別方法和重點部門的協同治理思路,系統提出了大氣環境治理與碳減排的協同路徑。再次,本文還就“無廢城市”建設和生態保護這兩個領域與碳減排的協同治理思路展開分析討論。最后,針對減污降碳協同治理對政策體系的需求,提出了統籌優化減污降碳協同目標、建立協同法規標準、建立減污降碳協同管理制度三個方面的建議。本研究將有助于理清各方對減污降碳協同增效的認識,對各級政府后續推進減污降碳協同治理工作提供理論和科學基礎。


引言


良好生態環境是最普惠的民生福祉,積極應對氣候變化事關中華民族永續發展和構建人類命運共同體。我國正處于深入打好污染防治攻堅戰、持續改善環境質量、建設美麗中國的關鍵時期 [1];同時也處于積極部署謀劃實現 2030 年前碳達峰目標和 2060 年前碳中和愿景的開局階段。面對環境污染與溫室氣體排放這兩個同根同源的問題,黨中央已明確要把碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局 [2],并將協同推進減污降碳寫入國民經濟和社會發展“十四五”規劃 [1], 在多個重要場合反復重申、強調。

推動實現減污降碳協同增效,是貫徹落實習近平生態文明思想的重要舉措,是兌現碳達峰碳中和莊嚴承諾的重大牽引,是深入打好污染防治攻堅戰建設美麗中國的關鍵路徑,是促進經濟社會發展全面綠色轉型的總抓手,是建設人與自然和諧共生現代化的必然要求。全面、完整、準確貫徹新發展理念,積極開展減污降碳協同治理實踐,完善理論體系,將進一步豐富習近平生態文明思想內涵。為貫徹黨中央決策部署,生態環境部發布了《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》[3],在主管部門層面統籌推動相關工作協同開展。

實現美麗中國目標,面臨著大氣污染物濃度整體仍處于高位、水污染治理在不同尺度仍有巨大挑戰、土壤污染風險管控壓力仍較大等問題 [4]。實現碳達峰目標和碳中和愿景面臨時間緊、任務重、結構性問題突出的形勢,同時面臨經濟社會發展導致剛性需求增長強勁的壓力 [5]?;茉聪M、工業生產、交通運輸、居民生活等均是環境污染物與溫室氣體排放的主要來源 [6]。我國當前以煤為主的能源結構、以重化工為主的產業結構、以公路為主的運輸結構是實現美麗中國目標以及碳達峰碳中和目標的共同挑戰 [7]。面對環境質量改善與溫室氣體減排的雙重壓力與迫切需求,亟待推進落實減污與降碳工作??紤]到環境污染物與溫室氣體同根同源,減污與降碳在管控思路、管理手段、任務措施等方面高度一致,可統籌謀劃、一體推進、協同實施,實現降本增效。另外,現有減污制度體系可作為實現降碳目標落地的重要載體,降碳措施可作為實現長效源頭減污的關鍵牽引,推動減污與降碳合力,可提高資源調配能力、強化工作落實力度,實現提質增效。綜上,面對當前形勢,我國既應當協同推進減污降碳工作,也具備條件通過合理統籌謀劃實現協同增效。

對減污降碳協同增效開展研究,識別關鍵路徑及主要政策需求,是實現將其作為促進經濟社會發展全面綠色轉型總抓手的重要理論和科學基礎。當前針對減污降碳協同增效這一新原則、新思路、新舉措的研究仍較為缺乏,尚無對其基本內涵的系統梳理和討論,對重點領域協同路徑的系統分析和主要協同要點的梳理也較為匱乏?;诖?,本文首先梳理并提出了減污降碳協同增效的基本內涵;之后對大氣環境治理、“無廢城市”建設、生態保護這三個領域與碳減排的協同路徑與思路展開討論,立足各領域特點,分析各自協同要點和協同治理思路;最后探討了減污降碳協同治理對政策體系的需求,立足當前政策制度, 從統籌優化減污降碳協同目標、建立協同法規標準、建立減污降碳協同管理制度三個方面提出了政策措施建議。研究將對后續推進減污減碳協同治理工作提供理論和科學基礎。

01、減污降碳協同增效的基本內涵


人為活動是導致環境污染與溫室氣體排放的根源。如圖 1 所示,能源消費、工業生產、居民生活、交通運輸等均會產生或排放包括大氣污染物、固體廢物、水污染物等在內的各類環境污染物以及以 CO2 為主的溫室氣體。來源相同意味著減污和降碳不是兩個孤立問題,而是一個問題的兩個方面, 二者聯系密切。通過在目標指標、管控區域、控制對象、措施任務、政策工具五個方面的協同,可以推動減污與降碳并舉,實現提質增效。

在目標指標方面,實現美麗中國目標和碳達峰碳中和目標愿景均是落實習近平生態文明思想,貫徹新發展理念, 推動高質量發展的重要舉措。從根本目標來看,減污與降碳都是為了在不影響生態系統平衡和不降低生態環境質量的情況下,高質量推動社會經濟綠色發展, 最終實現民生福祉全面提升 [8-11]。減污和降碳是一體兩面的任務,要把減污和降碳的目標指標有機統一。在時間維度上, 減污直接響應了人民群眾當下對環境質量改善的熱切期盼,降碳將筑牢中華民族永續發展和構建人類命運共同體偉大事業的根基。從當前至 2030 年前實現碳達峰,應做到減污與降碳兩個目標協同推進,互相支撐;碳達峰后至實現碳中和目標階段,可將降碳作為從根本上改善環境質量的總體牽引 [1213]。

在管控區域方面,由于人為活動是環境污染物與溫室氣體排放的共同根源,所以我國的環境污染水平與碳排放在空間分布上具有高度一致性。經濟發達、人口稠密、能源消費量大的區域往往是環境質量較差同時碳排放量巨大的區域 [14]。這些地區兼具高污染水平和高人口密度的情況,通常會對人群造成相對更高的環境風險 [15]。因此,從實現宏觀目標的角度而言, 在重點區域推動協同控制,不但對于改善全國整體生態環境質量以及降低碳排放量具有顯著意義,同時也將對保護人群健康,提升全體國民福祉產生更高的效益,取得事半功倍的效果,實現協同增效。

在控制對象方面,能源消費、工業生產、居民生活、交通運輸等均是環境污染物及溫室氣體的重要來源 [6]。各部門能源結構、能源消費方式、生產工藝、污染控制技術路徑等均存在明顯差別,導致主要污染物種類、污染物排放強度和排放量、碳排放強度和排放量也差異顯著。在推進協同治理過程中,應重點關注污染物排放和碳排放“雙高”的重點部門和行業, 采取結構調整等源頭治理措施,實現協同減排增效。同時,考慮到不同部門 / 行業碳排放進入大氣后呈均一性,碳排放環境影響一致,因此從協同增效的角度來看,應更關注環境質量改善需求,識別降碳環境邊際效益較大的部門和行業作為協同控制重點(圖 2)。

在措施任務方面,將環境污染物與溫室氣體的共同來源作為協同控制的重要落腳點,推動落實可協同減污降碳的控制措施;特別地,應以推進節能降耗、開發可再生能源、優化產業結構、發展循環經濟、推動形成綠色生產生活方式等根本性、源頭性、結構性措施作為主要抓手,實現減污與降碳源頭減排相協同。同時,應將碳排放指標納入污染治理技術的評價體系,在確定大氣、固體廢物等污染治理技術時,要同步考慮治理技術的協同控碳效果,優化選擇治污技術路線,避免片面追求治污效果而導致大量碳排放,增強污染治理與碳排放控制的協調性。

在政策工具方面,需要強化頂層設計,以全局性、系統化的視角統籌謀劃戰略規劃、政策法規、制度體系等,打通環境污染治理和氣候變化應對的相關體制機制,建立減污降碳協同政策體系。多年的污染防治攻堅戰使我國在減污方面已建立了較為完善的制度和政策體系,宜在現有減污政策體系中強化統籌氣候變化應對相關工作要求,以減污制度體系作為實現降碳目標落地的重要載體,同時作為構建減污降碳協同政策體系的基礎。

圖1 減污降碳協同增效的基本內涵


圖2 以環境質量改善目標優化協同管控思路示意
注:圖中網格顏色僅示意排放量及影響水平大小差異,不指代具體數值;由綠到紅表示排放及環境影響水平逐漸增大

02、減污降碳協同增效的關鍵路徑識別


2.1 大氣環境治理與碳減排的協同路徑與思路

我國大氣污染與 CO2 排放同根同源,具備協同治理的巨大潛力。從中長期來看,應科學研判不同歷史時期減污與降碳的主要驅動力,系統謀劃協同減排路徑。從區域層面來看,應著重關注大氣污染嚴重的地區,這些地區通常也是碳排放量大的區域。從行業和部門層面來看,重化工業、交通運輸、民用等均是大氣污染物和 CO2 排放的主要來源,應作為協同治理的重點予以關注。此外,推動城市空氣質量達標和碳排放達峰“雙達”試點示范,探索典型城市實現“雙達”的主要路徑、關鍵措施、政策機制,也是有益嘗試。

2.1.1 中長期協同路線圖

已有研究表明 [12, 13, 16],碳達峰碳中和目標愿景對驅動空氣質量改善有巨大貢獻。如圖 3 所示,在碳達峰碳中和目標的驅動下,全國 PM2.5年均濃度和 O3 濃度年評價值(日最大 8 小時濃度均值的第 90 百分位數)有望在 2060 年左右達到世界衛生組織 2005 版空氣質量準則值(PM2.5年均濃度小于 10 μg/m3,O3日最大 8 小時濃度均值小于 100 μg/m3),屆時降碳對減污(PM2.5)的累計貢獻將超過 80%[12]。在 2030 年實現碳達峰目標之前,需要堅持以美麗中國目標和碳達峰目標為雙牽引,持續強化大氣污染治理措施,特別是揮發性有機物(VOCs)排放相關的源頭替代等措施,實現 PM2.5和 O3污染協同控制以及與碳減排的協同;這一階段,減污目標將推動中國獲得額外的降碳收益 [16]。2035 年以后,隨著大氣污染物末端治理技術進一步減排的潛力逐步收窄,根本性的結構調整等降碳措施將成為 CO2 與大氣污染物協同減排的核心牽引,降碳措施將主導減污的進程[12,17]。

圖3 大氣環境質量減污降碳協同治理中長期路線示意

注:PM2.5 濃度為年均值,O3 濃度為 O3 日最大 8 小時全年濃度第 90 百分位數全國均值;數據來源于生態環境部環境規劃院研究成果 [12]

 

2.1.2 重點協同區域識別

大氣污染物與 CO2 排放具有高度同源性,空間聚集性強。目前影響我國環境空氣質量的 NOx、PM2.5、VOCs 等大氣污染物的排放與 CO2 排放均主要集中在京津冀及周邊地區、長三角、汾渭平原、成渝地區等經濟發達、人口稠密的城市群?;谇迦A大學中國多尺度污染物排放清單模型(MEIC)[6, 18] 網格數據分析表明:2017 年,全國 CO2 排放量排名前 5% 的網格(空間分辨率為 0.25°的網格)合計貢獻了全國 CO2 排放總量的 68%、NOx 排放的 60%、一次 PM2.5 排放的 46% 和VOCs 排放的 57%。大氣污染物排放與 CO2 排放在空間上均表現出集聚效應,且二者熱點網格呈現高度一致性,這些熱點地區主要分布在省會(自治區首府) 等大中城市以及重點城市群。與污染物排放相似,中國的 PM2.5 污染和 O3 污染也呈現明顯的區域性特征,且大氣重污染區域與 CO2 排放重點區域高度重疊。鑒于此,應聚焦重點地區和熱點網格,根據大氣環境污染程度與溫室氣體排放強度篩選“雙高”熱點區域及網格,重點推動熱點區域能源結構調整和產業布局優化,采取針對性措施,實現大氣環境質量和溫室氣體排放控制協同向好;同時應充分考慮污染的空間異質性(如圖 2 所示),以大氣環境質量為約束謀劃碳減排的差異化空間管控方案,全國統籌優化產業、能源轉型空間布局,重點降碳任務措施指標向大氣污染防治重點區域傾斜,強化實施力度。

2.1.3 重點部門協同治理思路

圖 為 2017 年主要大氣污染物和 CO2 排放部門構成。工業是對污染物和 CO2 排放貢獻均最大的部門,其 NOx、一次 PM2.5、VOCs、CO2 排放量占全國比重分別達 42%、46%、67%、42%。電力部門得益于持續污染治理,對污染物排放貢獻逐漸降低 [6],但CO2 排放貢獻仍高達 40% 以上。此外,民用部門和交通部門也同樣對大氣污染物和碳排放均有重要貢獻。整體而言,在識別重點管控對象時,應聚焦大氣污染物排放量大的高碳行業(圖 2)。

工業作為對大氣污染物和 CO2 排放貢獻均最大的部門,是推進減污降碳的重點,應著力構建高效低碳循環工業體系,嚴控“兩高”項目盲目發展,大力推進鋼鐵、水泥等重點工業行業節能降耗,加強再生資源回收利用率,從源頭減少生產過程能源、資源消耗以及相關污染物和 CO2 排放,實現大氣污染物與 CO協同減排。電力部門是當前全國主要的 CO2 排放部門,但受減污政策持續推動,其對大氣污染物排放貢獻逐漸降低,因此電力部門應以降碳為主牽引,全面提速非化石能源發展,構建電力體系新格局,從源頭實現協同減污降碳 [20]。交通部門對大氣污染物和CO2排放均有重要貢獻,特別是對 NOx 和 VOCs 排放貢獻顯著,對 PM2.5 和 O3 污染協同治理有重要影響;考慮到未來需求增長預期,交通部門能源消費預計將進一步增加,是下一步協同治理的重點 [21, 22],應以交通運輸結構和車隊結構的調整優化為核心抓手,全面提速新能源車發展、持續推動燃油車隊清潔化低碳化、積極構建綠色低碳出行體系。能效提升與用能結構優化并舉是民用部門協同推進減污降碳的核心手段,應以標準引領推動新建建筑低碳化發展,按照宜改則改原則提升既有建筑節能水平,此外還應加快生活取暖散煤和供暖燃煤鍋爐替代。

圖4 2017 年重點部門主要大氣污染物和CO2  排放貢獻

數據來源:污染物清單來自清華大學 MEIC 清單結果 [6],CO2 排放數據來自生態環境部環境規劃院碳情速報研究結果 [19]

 
2.2 “無廢城市”建設與碳減排的協同思路

“無廢城市”是以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領,以“減量化、資源化、無害化”為原則,通過源頭減量、資源化利用、安全處置等方式,將固體廢物環境影響降至最低的一種新型城市管理方式。因此,“無廢城市”建設與碳減排具有天然耦合性 [23],可主要在推廣綠色生活理念、構建資源循環利用體系、垃圾無害化處置等三個方面實現協同。

通過推廣綠色低碳建筑、實施限塑令、構建綠色低碳出行服務體系等培養形成綠色生活理念,以綠色低碳消費帶動產業升級,從源頭減少固體廢物產生, 降低生產、使用、處置等環節產生的碳排放 [24]。通過構建廢鋼、廢鋁等再生資源和工業固體廢物的資源循環利用體系,加快發展電爐短流程煉鋼,強化廢鋁資源分級分類回收處理,提高廢鋁資源保級利用水平。另外,推進粉煤灰、冶煉廢渣等工業固體廢物在建筑材料生產過程中替代原材料,從而有效降低原生礦產資源開采產生的工業固體廢物,同時減少礦產開采、金屬冶煉、處置等環節產生的碳排放。完善生活垃圾、生物質焚燒發電等無害化處置環節的能源體系建設,因地制宜發展生物質能清潔供暖,有序發展農林生物質發電,使用無法再生的紙張、紡織品等高熱值固體廢物制備垃圾衍生燃料,推進生活垃圾焚燒發電,可以在保障固體廢物安全處置的同時,減少化石能源發電產生的碳排放。

2.3 生態保護與碳減排的協同思路

當前至未來一段時期,我國生態保護工作的主要目標是保障國家生態安全、恢復提升重要生態系統服務功能,守住自然生態安全邊界 [25]。強化生態環境保護,提升生態系統碳匯能力是實現碳中和目標的重要生態保障;統籌生態保護與新能源發展用地關系則是貫徹新發展理念的內在要求。

當前應該因地制宜推進山水林田湖草沙一體化保護修復,加快“三區四帶”生態屏障建設,實施重要生態系統保護和修復重大工程,開展大規模國土綠化行動,科學推進荒漠化、石漠化和水土流失綜合治理,穩步提升陸地和海洋生態系統碳匯能力,為實現碳達峰碳中和戰略目標奠定生態根基 [26]。

同時應該因地制宜推進可再生能源使用,促進重點生態功能區能源結構清潔低碳發展。在重點生態功能區、生態保護紅線等生態空間,按照“點上開發、面上保護”的思路,合力布局可再生能源開發,科學評估可再生能源開發對生態環境的影響,兼顧考慮未來新能源替代過程中的退出機制和生態恢復成本,在促進綠色發展、增加人民福祉的同時,實現經濟社會發展與生態環境保護的協同。在不損害生態功能的前提下,在重點生態功能區內資源環境承載能力相對較強的特定區域,可支持其因地制宜適度發展可再生能源開發利用相關產業。在水資源嚴重短缺、環境容量有限、生態十分脆弱、地震和地質災害頻發的地區, 應該嚴格控制可再生能源開發。

03、主要政策措施建議


協同政策體系的建立需要將減污降碳、協同增效的思想貫穿于整個生態環境管理制度設計中,需要以全局性、系統化的視角設定目標、統籌規劃、設計政策機制。當前,我國應對氣候變化治理體系是以強度管理為核心,結合規劃、目標分解、產業政策、排放權交易市場等手段;囿于強制性環境管理規制的缺失,在推動結構調整、落實碳源管理等方面的約束力明顯不足。因此,實現政策協同的關鍵是目標規劃、法規標準、管理制度的協同。

3.1 統籌優化協同目標

目標規劃協同與否是決定整個協同政策體系能否真正發揮效益的關鍵。協同設定環境質量、污染控制、能源消費與溫室氣體減排目標,要做到多方面統籌協調,步調一致,建議進一步完善我國經濟社會發展主要指標體系,在當前綠色生態指標體系中增加減污降碳綜合指標,表征地區環境質量改善和應對氣候變化的協調性與協同效益。在地區開展重大環境、能源、經濟決策與規劃制定中,要將環境氣候協調共治作為核心原則,合理確定環境目標與氣候目標的分配權重。此外,在協同目標的約束下,如何最大化協同減排效應是制定管控戰略、明確管控領域、設計一體化任務和措施過程中應當關注的重點,針對污染物與溫室氣體排放的重點領域,應同步設計減排技術路徑,尤其是對于增碳的污染治理技術工藝選擇,應當充分論證,滿足污染排放標準的同時,盡量做到節能降耗,從而真正實現應對氣候變化與改善環境質量的有機結合。

3.2 建立協同法規標準

立法是明晰權責主體、確立管理目標、建立管理機制、落實監督執法的根本,因此,實現政策協同的前提是首先完成法規標準層面的協同。一是在現有的環境基本法中補充應對氣候變化的規定,現階段要考慮到我國傳統環境問題尚未完全解決的基本國情,秉持統籌協調、分類管理的基本原則,樹立協同管理的思想理念,明確減污降碳的權責邊界、提出協同管理的制度體系。二是將溫室氣體管理納入我國《大氣污染防治法》《環境影響評價法》《排污許可管理條例》等法規,為協同管理制度體系建設提供法制依據。三是在現行標準體系中體現應對氣候變化與保護生態環境的綜合效益,制修訂環境空氣質量標準、排放標準、燃料使用與控制標準、綠色產品與技術性能標準,形成融合溫室氣體管控的新型生態環境標準體系,特別是同源排放的工業企業,要逐步建立起治污與控碳相協調的排放標準、技術標準和監測標準。

3.3 建立協同管理制度

碳交易市場作為當前碳源管理的主要手段,對源的約束度不夠,僅局限于微觀層面的配額分配體系, 缺少與地區、行業等規劃政策的有效銜接。因此,建議依托現行生態環境管理制度完善碳管控,達到強化碳源管理的目的。

一是要注重從源頭上實現協同管理,在環境分區管控和準入清單中強調環境目標與氣候目標的雙約束,并建立其向中觀規劃與微觀落地的傳導機制,強化重點排放領域空間布局約束、減污降碳管理、能源利用效率等方面準入、限制和禁止的要求。在規劃和建設項目環境影響評價中引入溫室氣體排放的評價指標,作為對局地大氣污染物排放控制指標的補充,在環境影響評價過程中同步評估新增排放源污染物與碳排放水平、環境影響、減排潛力,同步作出污染防治與節能降碳的技術路徑優選,提出減污降碳協同管控措施和應對方案。

二是要強化污染物與碳排放同源過程管控,利用好固定源大氣污染物防治體系與溫室氣體減排本身具有一體化和協同性這一有利條件,充分借助排污許可基礎性制度管理優勢。一方面,通過同源過程管控發揮大氣污染防治措施對溫室氣體的減排產生協同效應,在現有許可體系中完善和補充資源能源消耗、能源使用效率、碳排放配額等控制要求。另一方面,排污許可制度體系中的污染防治、自行監測、臺賬記錄、報告等許可管控要求也同樣適用溫室氣體,可實施統籌管理。

三是要逐步強化二氧化碳減排的剛性約束,實施污染物與碳排放總量“雙控”制度。圍繞碳達峰碳中和要求,設立國家、地區、行業總量控制目標,對重點領域采取源總量控制模式,根據各領域碳排放形勢及達峰安排,分批分區推動總量控制?!笆奈濉睍r期,以電力、鋼鐵、水泥、有色、煤化工等行業為重點,體現行業同源排放與協同控制特點,綜合設定污染物與碳排放行業總量目標,制定企業主要大氣污染物排放總量指標及碳配額分配方案?!笆逦濉币院?, 可適時將碳排放總量控制納入國家約束性指標體系, 建立控制溫室氣體排放目標責任制,作為生態環境考核體系的重要內容,將應對氣候變化相關工作存在的突出問題納入生態環境保護督察范疇。
 

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文獻來源:鄭逸璇,宋曉暉,周佳,許艷玲,林民松,牟雪潔,薛文博,陳瀟君,蔡博峰,雷宇,嚴剛.減污降碳協同增效的關鍵路徑與政策研究[J].中國環境管理,2021,(05):45-51. 

DOI:10.16868/j.cnki.1674-6252.2021.05.045 

資助項目:國家自然科學基金面上項目“基于排放情景—空氣質量模型的中國城市‘雙達’評估方法研究”(72074154)

作者簡介:鄭逸璇(1992—),男,博士,主要從事大氣環境與碳排放協同管理方面研究,E-mail: zhengyx@caep.org.cn

*通信作者嚴剛(1976—),男,博士,副院長 / 研究員,主要從事大氣環境與碳排放協同管理方面研究,E-mail: yangang@caep.org.cn


來源 | 生態環境部環境規劃院
編輯 | 匡宋堯

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