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深度 | 從PPP到EOD——環保這塊棋盤上到底怎么下?

分類:固廢觀察    發布時間:2022年5月23日 10:55    作者:固廢觀察公眾號    文章來源:固廢觀察公眾號


作者|山少爺

山西人,現居南京

過去的一個月,EOD模式的推動又邁進了一大步。
先是4月11日,生態環境部印發《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》,緊接著4月15日,生態環境部環境規劃院EOD創新中心正式成立,然后4月28日,生態環境部等聯合發布《關于同意開展第二批生態環境導向的開發(EOD)模式試點的通知》,同意58個項目開展試點工作(2022—2024年)。
雖說近幾個月以來疫情把人封閉得“鈍感”十足,但這幾個動作還是讓環保等有關行業頗為興奮,畢竟EOD的春風已經吹了三四年了,如今推進的程度越來越深,可算是有點眉目了。
對此有不少新老青友向青山研究院團隊咨詢相關問題,本文結合大家的問題以及我們的思考展開。
其實這幾年,關于EOD是什么、將有何意義、其中的機遇和風險如何,已經有非常充分的討論,行業內外的一些分析都非常深刻,短期內并沒有太多可講的。另外,這套模式才開始試點,一些要點和問題尚待觀察,一些過早的論斷難免成為無稽之談。
所以,我們不如換個角度,從已經發展了數十年的PPP來看EOD。因為二者雖然是兩碼事,但卻有著很大的相似性和一定的關聯度。
相似性體現在幾個方面:
一是都是解決財政在生態環境治理上“缺錢”的困境,二是都以引入市場機制和社會資本方參與為設計要點,三是落地項目的體量都比較大、投資回報的周期都比較長,四是都要求有完善的機制來保障模式的正常運作。
EOD和PPP的關系則在于二者可以互相促進,此前財政部官網發布文章《“PPP+EOD”模式推動中國PPP創新發展》,“PPP+EOD”的提法和想法已經存在于官方和學界。
最關鍵的是,PPP模式在國內已經有長期的實踐,在實踐中取得了大量的成功和失敗經驗,這些經驗都是真金白銀和一些企業的倒閉換來的,其價值遠遠超過了制度本身。
關于制度、法規、模式這些游戲規則,與其對著那些空泛而華麗的章句憑空腦補,不如在一些可參考的經驗案例上多花點心思。
畢竟一個模式從構思到落地,紙面上顯性的條款是容易把握的,但實操中隱性的規則是難分難辨的,法規往往難以覆蓋所有的情況,也不全然是最終實操的藍本。
因此,在當前這個階段,對過往PPP模式實踐狀況的深度認知,或許更加有助于對未來EOD以及PPP+EOD的認知和參與。
當然,在進入主要內容之前,我們還是先簡要看一下EOD的政策沿革以及現狀。

01

EOD政策沿革以及現狀


EOD政策沿革一覽:
  • 2018年8月生態環境部在《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革,推動經濟高質量發展的指導意見》(環規財〔2018〕86號)首次提到EOD模式:“探索開展EOD模式,推進生態環境治理與生態旅游、城鎮開發等產業融合發展,在不同領域打造標桿示范項目?!?/span>
  • 2019年1月生態環境部聯合全國工商聯出臺《關于支持服務民營企業綠色發展的意見》(環綜合〔2019〕6號),提出:“探索生態環境導向的城市開發(EOD)模式和工業園區、小城鎮環境綜合治理托管服務模式”,在頂層政策方面提出EOD模式與工業園區及城鎮環境治理結合。
  • 2020年9月國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部共同發布《關于擴大戰略新興產業投資培育壯大新增長點增長極的指導意見》(發改高技〔2020〕1409號)中指出:“探索開展環境綜合治理托管、生態環境導向的開發(EOD)模式等環境治理模式創新,提升環境治理服務水平,推動環保產業持續發展。” 國家發改委、財政部首次提出EOD模式。
  • 2020年9月生態環境部、國家發展改革委、國開行聯合發布《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》(環辦科財函〔2020〕489號)落實2018年指導意見,向各地區征集EOD模式備選項目,國開行首次作為發文單位出現。
  • 2020年9月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》指出“未來各地要實現土地出讓收益用于農業農村比例逐步達到50%以上的目標要求,且資金投向包括與農業農村直接相關的山水林田湖草生態保護修復等。
  • 2021年4月,生態環境部辦公廳、發展改革委辦公廳、國家開發銀行辦公室聯合發布了《關于同意開展生態環境導向的開發(EOD)模式試點的通知》(環辦科財函〔2021〕201號),EOD模式真正拉開序幕。 
  • 2021年11月,隨著國辦《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》公布,EOD模式在金融、環保等領域熱傳。
  • 2021年11月16日,財政部正式發布《重點生態保護修復治理資金管理辦法》,EOD再次掀起高潮。
  • 2022年4月11日,生態環境部印發《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》。
  • 2022年4月15日,生態環境部環境規劃院EOD創新中心正式成立。
  • 2022年4月28日,生態環境部發布《關于同意開展第二批生態環境導向的開發(EOD)模式試點的通知》,同意58個項目開展試點工作(2022—2024年)。
總體來看,EOD模式尚處在初始試點階段,試點的項目主要在區縣級地區,主要包含區域整體生態治理、水務、礦山修復類項目,且參與者以地方城投平臺公司為主?,F階段,很多設想有待驗證,很多問題也有待觀察。

02

PPP的困局

一管就死、一放就亂


事實上,近日針對PPP也有重要消息。
4月26日,中央財經委員會召開會議,特別強調了PPP在支持基礎設施建設中的地位和作用,其中提到“要推動政府和社會資本合作模式規范發展、陽光運行,引導社會資本參與市政設施投資運營”,也就是一些專家學者所引用的“規范發展、陽光運行”八字訣。
這一方面是因為當前的經濟形勢亟需基建來活血化淤,而PPP是基建的藥引子,急推PPP的緊迫性和重要性可想而知;另一方面是經歷了2014年-2017年的PPP狂潮,PPP項目的上馬進入了一個休整期、冷靜期,所以熱度需要重新激活。
這里解釋下為什么叫“狂潮”,因為這個階段放出的PPP項目問題很大,參與其中的兩類P狂熱到了失去理智。
最近,最后的幾家環保上市公司借著五一節假日悄悄地發了年報,從財報中可以看得出來,PPP留給這些企業的傷疤至今仍在隱隱作痛,財報上與日俱增的虧損數字基本都是在2014年-2017年的PPP狂潮中埋下的雷。
到2017年和2018年,針對地方政府債務和PPP的過熱發展,監管部門出臺了一系列規章政策,加強了對 PPP 模式發展的監管力度,其實主要是靠清庫。
但在強監管下,PPP 發展很快即遭遇瓶頸,此后出現下滑,到 2018年下半年趨于穩定,呈現增長乏力的狀態,這導致大力啟動的PPP模式未能為投資增長發揮應有作用。
根據財政部PPP(政府與社會資本合作)中心數據顯示,截止2021年3季度,2021年新入庫項目442個、投資額9,165億元,同比減少4,380億元、下降32.3%;簽約落地項目437個、投資額9,929億元,同比增加310億元、增長3.2%;開工建設項目358個、投資額5,881億元,同比減少379億元、下降6.1%。整體來看, PPP項目的市場熱度2021年相較于2020年有所下滑。
△  2016年-2019年我國PPP項目總投資和入庫項目數,數據來自財政部
2021年11月11日,中建政研集團董事長梁艦對經濟觀察網表示,當前PPP項目明顯處于“增量縮減,消化存量”階段。梁艦判斷,若2022年沒有國家層面的政策刺激,PPP項目大概率會持續處于這種狀態。
按理說,加強監管產生的效果應當是促進 PPP 模式的健康持續發展,前面的八字訣也講了,“規范發展、陽光運行”,可現實的情況卻是“一管就死、一放就亂”。
那么其中的問題究竟是什么呢?發展的時間不夠?積累的經驗不足?制度法規不夠全面?

03

PPP發展過程中的9個問題


在過往尤其是2014年之后的這一波熱潮中,PPP項目弊病百出、亂象頻發,其背后的原因絕不是發展時間不夠、積累的經驗不足、制度法規不夠全面。
在發展的時間上:中國第一個 BOT 項目1984年深圳沙角 B 電廠項目距今已有三十多年。政策方面,國家計劃委員會(發改委前身)1993 年就開始研究投融資體制改革問題,包括 BOT 模式可行性問題。在項目的落地上,1997年國內掀起了第一波PPP熱潮,環保領域最早的PPP項目大致就出現在這個時期,一些頭部企業也正是在此背景下打下了地盤,這個時期成功的PPP案例不在少數。
在經驗方面:PPP在國內發展的時間和改革開放或者環保產業的發展歷程幾乎是同步的,且早期外資參與的程度不小,也就是說早期拜師學藝的對象是國際水準的,再加上PPP項目的周期都比較長,所以在發展過程中有足夠的時間和機會學習一流的經驗,當下也仍然具備這樣的條件。在實踐的范圍和數量上,包括環保在內的各領域所積累的案例數量在世界范圍都是龐大的。
而在制度法規方面:這一直是各方甩鍋最多的,是給失敗的PPP項目找理由時用得最多的。但實際情況是,國內關于如何規范PPP模式運行的政策文件的出臺只多不少,肯定不能說完善,但絕不是大量PPP項目拉垮的原因。
那么,問題真正出在哪里呢?青山研究院經過對大量PPP案例的分析研究發現,國內PPP項目運作過程中存在以下9類典型問題:
  1. 急功近利、過于粗放

在PPP發展初期或者是某一時期需要大量上馬PPP項目時,就會出現管控放松、發展粗放的問題。
比如,2014年PPP模式加速大發展,大量項目匆匆上馬,各路資金蜂擁而至,但政府和企業各方的協調、消化能力完全跟不上,最終導致大量PPP項目泛化、異化、爛尾現象頻發,而事實上有些項目壓根兒就不能上。
  1. 杠桿使用過度

如果說PPP是加速引擎,那么杠桿就是油門。要推動PPP模式加速發展,油門是要用的,但不能太猛,更不能踩著不放。
如果金融杠桿的油門使用過度,一旦出現融資渠道變窄、融資成本上升、金融政策收緊等急發突發狀況,就可能出現翻車事件。最典型者如東方園林,擴張最快的時候,2017年度一年就中標了88個PPP項目,累計投資額1434.51億元,最終親手把自己毀滅掉了。
  1. 民營資本參與相對不足

PPP模式的核心在于引入社會資本緩減政府在基建投資上“缺錢”的困境,其中的關鍵一P是社會資本方,但過往的情況是,在與政府合作方當中,國資參與較多,而民營資本的參與則相對不足。
根據財政部發布的《全國 PPP 綜合信息平臺項目庫季報》,截至 2019 年一季度末, PPP 落地項目中涉及社會資本共 9565 家,其中民營企業占比 34.9%,國有企業占比 51.4%。從已落地項目來看,民資背景的投資額占投資總額的比例為 33.5%。
△ 2019年一季度末PPP項目各類社會資本占比,資料來自財政部
這就是說,在過往的PPP項目中,該模式在很大程度上并沒有發揮應有作用,PPP不是來解決財政缺錢的困境的么,國企如此豪橫,豈不是自相矛盾?
  1. 審批流程繁瑣

PPP的有些問題雖不致命,但嚴重影響效率,比如審批流程過于繁瑣。
PPP項目的執行過程涉及到多個政府機構,但一些政府機構辦事效率低、不確定因素多的狀況,降低了審批效率。此外,不同地區、不同政府人員對項目審批認知不同,甚至有些辦事人員在專業度上嚴重欠缺,這就導致項目運轉的效率非常低下。
  1. 法規制度不完善

法規制度不完善在一定程度上是存在,一方面表現為國家法律法規層面的缺失,社會資本面臨法律保障不完善的問題,另一方面表現為不同部門之間法規的混亂沖突,比如有時候財政部和發改委頒布的部門規章就存在不一致的內容。
這里需要強調的是,法規制度不完善是切實存在的問題,但遠遠不是一些PPP項目干廢掉的原因。
  1. 隱形債務嚴重

企業玩PPP項目要克制,地方政府同樣要克制。
由于一些地方政府有意無意地在財政預算上的迷糊,要么預算額度嚴重不足,要么沒有明確穩定的付費資金來源,導致其無法按時足額支付企業的相關費用,造成各類“明股實債”頻發、政府隱性債務加劇,與PPP模式的應有之意背道而馳。在上一波PPP狂潮中,這個問題是后來PPP項目清庫的主要原因。
  1. 政府角色錯位

在PPP關系中,政府這一P是話語權的主導者,因此自然地在PPP項目中有向好引導的職責。
但在一些項目中,地方政府過于關注自身的財政壓力而忽視自身需承擔的責任,強調企業的責任義務而并不考慮企業方利益,造成政府角色的缺位和錯位,對PPP項目的順利實施、社會資本參與PPP項目的積極性都帶來了不利影響。
  1. 管理人員腐敗

PPP項目“一管就死、一松就亂”,這里的“亂”很大程度上就是腐敗。
PPP項目中,部分人員亂用職權、監管不當、亂收費等問題時有發生,這給一些項目的推動增加了很重的負擔,造成經濟成本增加、社會大眾利益受損。
  1. 政府任性違約

契約精神是PPP模式能夠廣泛推廣的基石,參與者數十年間要在同一條船上合作共濟,就必須要有基本的信任,且在關系上要有一定制衡。
但現實是,長期以來受官本理念的影響,政府大多數時候處于絕對強勢的地位,社會資本根本無法與其制衡。一旦政府方發生違約等狀況,很容易導致企業陷入窘境,蒙受經濟損失而束手無策。
以上是9類PPP項目運作過程中典型問題,關于PPP實操的學問遠不止于此,本文僅借此說明核心問題,我們再往下分析。
細心的朋友可能發現,上述9類問題其實是不能并列的,因為這些問題是分層的,其中1-5是表層問題,6-9則是深層問題,表層問題的解決必須是以深層問題解決為前提。
或者說表層問題本就不存在,不過是各方逃避深層問題的借口。
比如法規制度不完善一項,無論是地方政府還是社會資本方,之所以都寧愿把問題歸結于法規制度,無非是不想觸及本質——尊重和遵守規則,各方都想凌駕于法規法規制度之上且都能凌駕于法規法規制度之上,最終的結果是圍繞PPP的政策、法規、條例、細則越來繁雜、補丁越補越多,帶來的規范性缺十分有限,反倒是整套模式運行的效率越來越低,陷入作繭自縛的困境。
以上問題出現在PPP模式中,其中的絕大多數將來同樣有可能出現在EOD模式中,而PPP+EOD就更加復雜了。

04

一個模式能否良好運行的關鍵


如果把環保行業比作一塊棋盤,游戲不管是玩了多年的PPP還是將要玩的EOD,最缺的不是規則而是對規則的尊重和遵守。
不管是PPP還是EOD都是很好的模式,原理上并不難理解,關鍵難點在落地、在推廣。在這個過程中不得不制定規則,但是光有規則還不行,關鍵在于對規則的尊重和遵守。
而要實現這一點的關鍵則在于規則制定者對規則的尊重和遵守,否則亂象必然泛濫,屆時只能以清庫這種釜底抽薪式的方式遏制亂象的范圍,而不能以升級優化系統減少亂象的比例。
PPP 核心包括三個方面:契約精神、風險共擔、收益共享,成敗的關鍵在于政府能夠在多大程度上平視和尊重社會資本。
PPP早期做成了不少,倒是后來弊端百出,核心的原因不是缺經驗、制度,而是其中關鍵的那一P內心是不是真心想做成事。
早期的時候,很多項目是樣板工程,最初的實踐者也是示范者,自然就會全力地、精心地去做。再后來就不會那么用心用力了,比如各要素等堪稱頂級配置的鳥巢照樣做得一塌糊涂。
因為我們的國情中有一項是,當一種制度玩熟練了、廣泛應用了,其發展的方向未必是走向成熟,但一定是里面的彎彎繞會變多。
很多情況下,不管立多少規矩,一個PPP項目都是一個具有極大不確定性的事兒。
在PPP模式中,社會資本方是處在絕對弱勢地位的,至少是不對等的。你能測算到的風險不是主要風險,入了局基本上就得聽人擺布了。

如今,伴隨著PPP模式的又一次沖鋒號吹響,EOD模式也進入了試點階段,未來這二者還要加起來,走向如何有待觀察,不過從EOD概念的官方闡釋看,依舊是一股“云山霧罩、無比美好”的氣質。


05

結 語


PPP或者未來EOD的規范化問題,其本質不是能不能的問題,而是想不想的問題。
解決了想不想的問題,還要解決由誰來主導的問題,自然是由專業者來主導。
有一個總結非常好:中國 PPP 的發展是制度、政治、文化、經濟和其他偶然因素等眾多因素綜合影響的結果,想必這一結論的得出一定是建立在對國情的充分認知上的。
未來玩家們如何參與PPP、EOD、PPP+EOD這些個高端游戲,無他,唯有吃透那些規則中的規則。

來源 | 青山產業評論
作者 | 山少爺
編輯 | 匡宋堯

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